Desmontar la arquitectura de la paz

Análisis de la Noticia Germán Darío Valencia*/RazonPublica/El Pregonero del Darién

La reforma anunciada por Abelardo de la Espriella no elimina las obligaciones del Estado, pero puede debilitar las capacidades construidas durante décadas para negociar, implementar el Acuerdo Final y coordinar las políticas de construcción de paz.

Una reforma que cambia la manera de gobernar la paz

El presidente electo, Abelardo de la Espriella, anunció que modificará la estructura institucional mediante la cual el gobierno nacional ha conducido las negociaciones, coordinado la implementación del Acuerdo Final y articulado distintas políticas de construcción de paz. La reforma comenzaría después de su posesión y fue presentada como una estrategia para reducir la burocracia, disminuir el gasto público y concentrar la Presidencia en funciones de coordinación ejecutiva.

Entre las dependencias que serían suprimidas se encuentran la Oficina del Consejero Comisionado de Paz, la Unidad de Implementación del Acuerdo Final, la Consejería Presidencial para la Reconciliación Nacional y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Sus competencias serían trasladadas a los ministerios del Interior, de Defensa y de Relaciones Exteriores. Al mismo tiempo, el nuevo gobierno crearía la figura del comisionado nacional de seguridad.

De la Espriella ha dicho que la reforma permitirá eliminar inicialmente 229 cargos y evitar duplicidades administrativas. También ha acompañado el anuncio de duras críticas a la política de paz del gobierno saliente, al Acuerdo Final firmado con las FARC y a la Jurisdicción Especial para la Paz. Estas declaraciones muestran que la reforma rebasa el propósito de ahorrar recursos: busca cambiar la orientación desde la que el Estado abordará la paz.

Todo presidente tiene derecho a reorganizar la administración, revisar sus costos y corregir problemas de coordinación. Ninguna estructura institucional debe conservarse por el mero hecho de haber existido durante varios años. Sin embargo, eliminar organizaciones o trasladar sus funciones conlleva consecuencias que van mucho más allá de la mera reducción de cargos. Con las oficinas también pueden desaparecer conocimientos, equipos especializados, relaciones territoriales, mecanismos de coordinación y capacidades estatales construidas durante décadas.

Por eso la reforma anunciada representa un riesgo de retroceso institucional. No significa que desaparecerá toda la arquitectura encargada de atender el posconflicto ni que el Estado dejará automáticamente de cumplir sus obligaciones. Pero sí puede desarticular el centro encargado de orientar la política de paz y de conectar las negociaciones, la implementación del Acuerdo Final, la reincorporación, los derechos humanos y las intervenciones territoriales.

Una institucionalidad construida durante décadas

La institucionalidad de paz en Colombia no comenzó con el gobierno de Gustavo Petro ni fue creada exclusivamente para desarrollar la política de paz total. Es el resultado de un proceso de construcción estatal que lleva más de cuatro décadas. Cada negociación, acuerdo e intento de resolución del conflicto dejó aprendizajes, normas, organizaciones y equipos especializados que los gobiernos posteriores recibieron, modificaron y utilizaron.

Durante la década de 1980, el Estado comenzó a crear comisiones y consejerías encargadas de promover acercamientos con las organizaciones guerrilleras. En 1994 se consolidó la figura del Alto Comisionado para la Paz, que desde entonces ha funcionado como el principal canal presidencial para explorar conversaciones, conducir negociaciones y asesorar al Gobierno en la formulación y ejecución de políticas relacionadas con la terminación del conflicto armado.

Esta oficina participó, bajo diferentes nombres y con distintos arreglos administrativos, en los procesos desarrollados por los gobiernos de Ernesto Samper, Andrés Pastrana, Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos, Iván Duque y Gustavo Petro. Sus orientaciones cambiaron según las prioridades de cada mandatario, pero su cercanía con el presidente de la República permitió mantener un canal especializado para gestionar negociaciones, acuerdos humanitarios y políticas de paz.

El Acuerdo Final firmado con las FARC en 2016 amplió considerablemente esta arquitectura. Además de una oficina capaz de conducir negociaciones, el Estado necesitaba entidades que convirtieran los compromisos pactados en políticas, programas, presupuestos y acciones territoriales. Se consolidó así una estructura más compleja para atender la reforma rural, los territorios afectados por el conflicto, las víctimas, la reincorporación y la justicia transicional.

Dentro de esta división del trabajo, la Agencia de Renovación del Territorio asumió la coordinación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización quedó encargada de acompañar a quienes dejaron las armas, mientras la Unidad para las Víctimas continuó desarrollando las políticas de atención y reparación. Otras entidades asumieron responsabilidades relacionadas con la reforma rural, la sustitución de cultivos y la justicia transicional.

El 30 de diciembre de 2022 se creó, con su nombre y configuración actuales, la Unidad de Implementación del Acuerdo Final, que retomó las funciones ejercidas por dependencias anteriores. Su tarea consiste en formular directrices, coordinar entidades y dar seguimiento a los compromisos estatales. Aunque no ejecuta por sí misma la política de posconflicto, mantiene conectadas organizaciones de distintos sectores que, sin una dirección común, pueden actuar de manera fragmentada.

La Consejería para la Reconciliación Nacional y la Consejería para los Derechos Humanos cumplen funciones diferentes pero complementarias. La primera coordina iniciativas de convivencia, reconciliación y construcción de paz. La segunda asesora al Gobierno, articula entidades y mantiene relaciones con organismos nacionales e internacionales en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario. El trabajo de ambas trasciende las negociaciones con los grupos armados.

Esta arquitectura presenta problemas. En algunos momentos ha generado duplicidades, tensiones entre entidades, dificultades para intercambiar información y lentitud en la ejecución. También ha sufrido cambios frecuentes de nombre, ubicación y jerarquía. Estas deficiencias justifican una evaluación institucional rigurosa, pero no permiten concluir que las organizaciones sean inútiles ni que sus capacidades puedan trasladarse sin consecuencias.

Trasladar funciones no conserva capacidades

Una organización pública no es solamente el decreto que establece sus funciones ni la lista de cargos que integra su planta de personal. Comprende equipos especializados, conocimientos, archivos, procedimientos, experiencias acumuladas y relaciones con otras entidades. En asuntos de paz, incluye, además, vínculos de confianza con comunidades, víctimas, firmantes, organizaciones sociales, autoridades territoriales y actores internacionales.

Por esta razón, trasladar competencias de una dependencia a otra no garantiza que el Estado conserve la capacidad para cumplirlas. En el papel, un ministerio puede asumir la responsabilidad de coordinar una determinada política. En la práctica, deberá conformar equipos, asignar recursos, recuperar información, adaptar procedimientos y reconstruir relaciones que las oficinas eliminadas tardaron años en desarrollar.

También importa el lugar que una dependencia ocupa dentro del Estado. La cercanía del Comisionado de Paz con la Presidencia le otorga autoridad política para orientar las negociaciones y coordinar entidades de distintos sectores. Trasladar sus responsabilidades a un ministerio puede reducir su jerarquía y subordinar la política de paz a las prioridades de una cartera en particular.

Los ministerios del Interior, Defensa y Relaciones Exteriores cumplen funciones importantes para la construcción de paz, pero fueron creados para atender otras misiones. Interior se ocupa de la gobernabilidad, la participación y las relaciones políticas; Defensa dirige la seguridad y el uso legítimo de la fuerza, y la Cancillería conduce las relaciones internacionales. Ninguno fue diseñado para integrar por sí mismo todas las dimensiones de una política de paz.

El problema puede agravarse con la creación de un comisionado nacional de seguridad. La seguridad y la paz no son objetivos incompatibles. Las negociaciones necesitan garantías territoriales, protección de la población y capacidad estatal para hacer cumplir los acuerdos. Sin embargo, sustituir una instancia de paz por otra de seguridad puede subordinar la negociación, la reincorporación y la reconciliación a una orientación centrada en el control territorial y el uso de la fuerza.

La reforma planeada por De la Espriella dejaría en funcionamiento varias organizaciones ejecutoras, como la Agencia de Renovación del Territorio, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y la Unidad para las Víctimas. Sin embargo, debilitaría el nodo presidencial encargado de coordinarlas y de conectarlas con el conjunto de compromisos estatales. La arquitectura conservaría varias de sus piezas, pero perdería parte de la dirección que les permite funcionar como un sistema.

Este riesgo resulta especialmente importante porque la implementación del Acuerdo Final está lejos de concluir. Los PDET requieren continuidad, la reincorporación enfrenta dificultades económicas y de seguridad, las víctimas continúan esperando respuestas, y numerosos compromisos rurales avanzan lentamente. A ello se suman los procesos de diálogo y sometimiento desarrollados durante el gobierno de Petro, algunos de los cuales han generado compromisos, zonas temporales de ubicación y obligaciones que deberá administrar el nuevo gobierno.

Lo que puede suprimir y lo que debe respetar

El presidente cuenta con un margen considerable para reorganizar las dependencias de la Presidencia. La Oficina del Consejero Comisionado de Paz, la Unidad de Implementación y las dos consejerías anunciadas forman parte del Departamento Administrativo de la Presidencia. Como su estructura ha sido modificada mediante decretos, el nuevo gobierno puede suprimirlas, fusionarlas o trasladar sus funciones, siempre que cumpla los requisitos legales, técnicos y presupuestales correspondientes.

Pero ese poder tiene límites. No toda la arquitectura de paz depende directamente de la Presidencia ni todas sus organizaciones pueden desaparecer mediante una decisión administrativa. Varias entidades tienen origen legal o fueron creadas mediante decretos con fuerza de ley, por lo que su modificación requiere procedimientos distintos. Otras cuentan con autonomía y no pertenecen a la rama ejecutiva.

El caso más claro es el Sistema Integral para la Paz y, en particular, la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). La JEP tiene fundamento constitucional y ejerce funciones judiciales de manera autónoma. El presidente puede criticar sus decisiones y promover reformas mediante los procedimientos establecidos, pero no puede eliminarla, alterar sus competencias ni modificar sus decisiones mediante un decreto presidencial.

El Gobierno tampoco puede desconocer las obligaciones derivadas del Acuerdo Final que fueron incorporadas a la Constitución, las leyes, los decretos y las decisiones judiciales. Tiene margen para definir prioridades, diseñar programas y organizar la administración, pero debe actuar dentro de ese marco jurídico. La desaparición de una oficina no elimina los compromisos relacionados con la reincorporación, las víctimas, el desarrollo territorial o las garantías de seguridad.

Sin embargo, la vigencia jurídica de una obligación no garantiza su cumplimiento. Un gobierno puede conservar una entidad y debilitarla mediante reducciones presupuestales, vacantes prolongadas, demoras reglamentarias, pérdida de personal especializado o falta de liderazgo. También puede dispersar las responsabilidades entre varias dependencias hasta dificultar la coordinación y hacer menos claro quién debe responder por los resultados.

El riesgo de una implementación por inercia

La experiencia del gobierno de Iván Duque mostró que un presidente puede modificar la orientación de la implementación sin desmontar su arquitectura institucional. Duque expresó numerosas objeciones al Acuerdo Final, promovió la política de Paz con Legalidad y objetó parcialmente la ley estatutaria de la JEP. La implementación continuó, pero perdió centralidad en la agenda gubernamental y varios de sus componentes avanzaron lentamente.

Durante esos años, la implementación arrojó resultados desiguales. Algunas obligaciones avanzaron, otras fueron reinterpretadas y varias quedaron rezagadas. Las entidades continuaron operando, pero no siempre contaron con la coordinación, los recursos o el respaldo presidencial necesarios para cumplir sus responsabilidades. La experiencia mostró que la continuidad formal de las instituciones no garantiza que los compromisos avancen con la misma intensidad.

Algo semejante podría ocurrir durante el nuevo gobierno, incluso con las organizaciones que De la Espriella no pueda o no quiera suprimir. El Ejecutivo dispone de instrumentos presupuestales, administrativos, reglamentarios y de nombramiento para acelerar o ralentizar las políticas. Puede cumplir formalmente las normas y, al mismo tiempo, reducir la capacidad efectiva del Estado para implementar el Acuerdo y atender los territorios afectados por el conflicto.

El riesgo aumenta porque el presidente electo ha rechazado las negociaciones adelantadas por el gobierno de Petro y ha cuestionado componentes centrales del Acuerdo Final con las FARC. Si esa posición se traduce en el retiro del respaldo presidencial, las conversaciones en curso podrían suspenderse y las instituciones responsables de la implementación seguirían operando por inercia, sin prioridades compartidas ni coordinación efectiva desde la Presidencia.

Colombia podría terminar con una arquitectura fragmentada: entidades que conservan competencias legales, programas que deben continuar, compromisos todavía vigentes y comunidades que esperan respuestas, pero sin una instancia con autoridad suficiente para integrar esos esfuerzos y exigir resultados. El desenlace no sería necesariamente la desaparición formal de la política de paz, sino su debilitamiento gradual en los ámbitos administrativos, presupuestales y territoriales.

Reformar sin destruir

La institucionalidad de paz debe evaluarse. Diez años después de la firma del Acuerdo Final, el país necesita revisar sus resultados, identificar duplicidades, corregir problemas de coordinación y exigir una mayor eficiencia en el uso de los recursos. Defender las capacidades construidas no significa conservar cada oficina, cargo o arreglo administrativo sin examinar su utilidad y el cumplimiento de sus funciones.

Pero esa evaluación debe comenzar por las funciones que el Estado debe cumplir y no por el número de cargos que se pretende eliminar. También debe explicar quién asumirá cada responsabilidad, con qué recursos, mediante qué mecanismos de coordinación y bajo qué sistema de rendición de cuentas. Hasta ahora, el anuncio del presidente electo ofrece cifras sobre la reducción de la planta, pero poca claridad sobre la preservación de las capacidades necesarias.

La paz no depende exclusivamente de una oficina presidencial. Necesita seguridad, justicia, inversión social, desarrollo rural, presencia territorial y coordinación entre numerosos sectores. Precisamente por esa complejidad, se requiere una arquitectura capaz de integrar las políticas y evitar que cada ministerio actúe por separado. Suprimir el centro de coordinación puede reducir algunos costos inmediatos, pero en el mediano plazo puede aumentar los costos institucionales, territoriales y políticos de la fragmentación.

Antes de desmontar una arquitectura institucional que tomó décadas en construirse, el país debería preguntarse qué capacidades estatales ha acumulado, cuáles funcionan, cuáles deben reformarse y cuáles sería un error perder. A la pregunta por cuánto cuesta la institucionalidad de la paz debe añadirse otra todavía más importante: ¿cuánto le costaría a Colombia quedarse sin capacidad para gobernar la paz?

*Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia. Integrante de ISEGORÍA, plataforma digital de seguimiento al proceso de paz con el ELN. Contacto: german.valencia@udea.edu.co