El Libro de la Verdad denuncia graves riesgos de corrupción en el gobierno de Petro. ¿Qué prueban sus hallazgos, cuáles son sus límites y cuándo un balance técnico se convierte en el manifiesto político del nuevo gobierno?

El 18 de agosto, Abelardo de la Espriella presentó el “Libro de la Verdad: Empalme Anticorrupción 2026”, que contiene un balance de la administración anterior.

Analizar el Libro de la Verdad exige algo más que aceptar sus cifras o rechazar sus conclusiones. Implica preguntarse qué problema enfrentó el gobierno, qué recursos encontró, cómo se usaron, qué resultados se obtuvieron y qué parte de esos cambios puede atribuirse razonablemente a la administración anterior. 

Bajo esa vara, el documento presentado por Abelardo de la Espriella resulta relevante y contiene alertas graves sobre corrupción institucional, pero no constituye una evaluación integral del gobierno de Gustavo Petro; es, más bien, un diagnóstico político-técnico del Estado que el nuevo gobierno afirma haber heredado, veamos por qué. 

Una radiografía tomada por quien heredó al paciente

El Libro de la Verdad, de 135 páginas y cinco capítulos, explica la metodología del empalme, identifica nueve comportamientos que habrían favorecido la corrupción, presenta las actuaciones del Equipo Élite Anticorrupción, ofrece balances sectoriales y culmina con los principios de la “Patria Milagro”. Su promesa más ambiciosa es no limitarse a recopilar irregularidades, sino mostrar cómo distintas fallas del Estado se conectan entre sí y crean condiciones propicias para la corrupción.

Pero el propio documento reconoce límites relevantes: no es un empalme formal bajo la Ley 951 de 2005, ni una auditoría, investigación o sentencia, y no atribuye responsabilidades individuales. Aunque se apoyó en una metodología amplia —voluntarios, equipos sectoriales, fuentes oficiales, SECOP, derechos de petición, documentos internos, prensa e inteligencia artificial validada por humanos—, su valor es diagnóstico, no concluyente: puede mostrar fracturas reales, pero también está condicionado por la mirada de quien acaba de recibir al paciente.

Las nueve enfermedades del Estado

El aporte conceptual más interesante del libro es su identificación de nueve “comportamientos críticos” que habrían debilitado los controles y ampliado los espacios de discrecionalidad.

Fuente: Resumen de la autora.

La fortaleza de esta clasificación radica en abandonar la caricatura de la “manzana podrida”. La corrupción no surge solo porque una persona decida robar. También puede prosperar porque el Estado pierde memoria, conocimientos, información, coordinación y control territorial.

Su debilidad radica en sugerir, ocasionalmente, que toda falla institucional fue deliberada para facilitar prácticas corruptas. Eso requiere una prueba adicional. La desorganización puede favorecer la corrupción sin haber sido creada con ese propósito.

Entre hallazgos administrativos y pruebas de corrupción

Antes de entrar en los casos concretos —reforma agraria, salud, cárceles, caminos comunitarios, servicios públicos, contratación y nombramientos— conviene precisar la vara de lectura: el libro presenta 59 casos sectoriales y 23 asuntos priorizados por el Equipo Élite Anticorrupción, pero esa suma no equivale necesariamente a 82 hechos independientes ni a 82 pruebas de corrupción. Las actuaciones tienen naturaleza jurídica distinta y algunas pueden superponerse; por eso, una denuncia no es una imputación, una imputación no es una condena y una falla administrativa no prueba por sí sola un delito. 

La utilidad del informe radica en plantear preguntas verificables sobre riesgos, ilegalidades, mala gestión o posibles hechos de corrupción, no en convertir cada alerta en un veredicto.

Del anuncio agrario al título registrado

Uno de los casos centrales es la reforma agraria.  El libro afirma que, de 351.463 hectáreas entregadas mediante el Fondo de Tierras, solo 98.148 tendrían registro pleno y más de 206.000 seguirían en situación provisional; además, señala que la Agencia Nacional de Tierras destinó cerca de 979.003 millones de pesos a 537 predios provenientes de la SAE, de los cuales apenas tres tendrían escritura registrada a favor de la Nación.

La alerta es sustancial porque una hectárea anunciada no equivale a una hectárea comprada, entregada, titulada y aprovechada productivamente.  La provisionalidad puede dar posesión material, pero no seguridad jurídica para invertir, acceder a crédito, heredar o defender la propiedad. 

Sin embargo, la brecha entre predios adquiridos y registrados no prueba por sí sola un desvío de recursos; exige reconstruir la situación jurídica de cada inmueble, los pagos, las obligaciones de la SAE y de la ANT, los plazos registrales y los obstáculos judiciales antes de pasar del hallazgo administrativo a la calificación penal.

Salud: entre crisis estructural y mala administración

En salud, el documento examina transferencias por billones de pesos para equipos básicos, infraestructura hospitalaria y otros programas, y advierte de bajos niveles de legalización de los recursos, deficiencias en el seguimiento a las entidades receptoras, insuficiencia de la Unidad de Pago por Capitación, deudas acumuladas y compromisos de infraestructura asumidos sin suficiente madurez técnica.

El análisis identifica problemas reales, pero mezcla tres planos que deben separarse: una crisis histórica de financiamiento, decisiones discutibles del gobierno Petro y posibles irregularidades en la administración de recursos. Para atribuir responsabilidades con rigor, es indispensable distinguir entre lo heredado y lo causado, y diferenciar los recursos apropiados, asignados, comprometidos, girados, ejecutados y legalizados.  Categorías que, en la administración pública, no son equivalentes.

Cárceles, caminos y servicios públicos

En cárceles, caminos comunitarios y servicios públicos, el informe identifica alertas significativas: en el sector penitenciario, menciona 119 hallazgos con posible impacto económico de 78.493 millones de pesos y pagos por obras inexistentes; en Caminos Comunitarios para la Paz, señala giros cercanos a 612.000 millones a organizaciones comunitarias con baja ejecución física; y en ESSMAR, revisa procesos por unos 786.000 millones cuyas condiciones contractuales ameritan un examen detallado.

La gravedad de esos hechos depende de su verificación: si se confirman pagos por obras inexistentes, podrían derivarse responsabilidades penales, fiscales y contractuales; pero la baja ejecución, la contratación comunitaria o el tamaño de un contrato no prueban por sí solos la ilegalidad. Lo mismo ocurre, por ejemplo, con Air-e, donde se reportan pérdidas, patrimonio negativo, deterioros contables y giros investigados.  Allí es indispensable distinguir la crisis previa a la intervención estatal de las decisiones posteriores, para no atribuir a una sola administración un deterioro acumulado a lo largo de varios períodos.

La contratación que pasa de mano en mano

El caso de Canal Trece ilustra el riesgo de intermediación contractual: la Agencia Nacional de Tierras celebró con Teveandina un convenio por hasta 17.003 millones de pesos para actividades logísticas que, según el documento, habrían sido subcontratadas casi por completo, mientras el operador conservaba una remuneración por administración. La subcontratación no es ilegal en sí misma, pero cuando una entidad es contratada principalmente para subcontratar, debe demostrar el valor que aporta.

Algo similar ocurre con los procesos por más de 68.000 millones en FONIGUALDAD antes de la extinción del Ministerio de Igualdad. A primera vista, genera sospechas razonables, pero la clave es determinar si los compromisos eran necesarios, ejecutables, financiables y vinculados a funciones que debían continuar.

Nombramientos y contratos de último momento 

En el ICBF, la revisión de 66 nombramientos provisionales realizados en siete días, poco antes del cambio de gobierno y con motivaciones semejantes, plantea una alerta sobre posible clientelismo o uso indebido de la provisionalidad; sin embargo, demostrarlo exige examinar cada vacante, cada hoja de vida, cada competencia funcional y cada criterio de selección. 

Lo mismo se aplica a la decisión de la Agencia de Desarrollo Rural de habilitar un sábado para actuaciones contractuales. Su carácter extraordinario no basta para configurar prevaricato, pues debe probarse que era manifiestamente contrario a la ley, que quien la expidió lo sabía y que los contratos se tramitaron con esa habilitación.

Cuando la auditoría se convierte en credo

En su último capítulo, el libro abandona parte del lenguaje técnico y adopta el vocabulario de la “Patria Milagro”: a cada falla institucional opone un principio —mérito, verdad, bien común, autoridad, dignidad y coherencia—, algunos de los cuales apuntan a respuestas razonables, como verificar cifras, fortalecer la carrera administrativa, recuperar capacidades tecnológicas y aumentar la competencia contractual. Sin embargo, esos principios aún no son políticas.  Para ser evaluables, requieren responsables, plazos, recursos, indicadores, controles y consecuencias por incumplimiento.

Al incorporar la fe, los valores cristianos, la familia y una educación “libre de imposiciones ideológicas”, el documento pasa de un inventario institucional a un manifiesto moral, aprovechando el balance del gobierno anterior para legitimar la identidad del nuevo gobierno. Incluso el título, «Libro de la Verdad», refuerza esa operación.  Políticamente puede ser eficaz, pero democráticamente es riesgoso, porque la función de determinar cuál es la verdad pública no debe quedar al arbitrio del Ejecutivo, sino que debe ser el resultado de documentos verificables, contradicciones, investigación independiente y debido proceso.

La verdad no se proclama: se comprueba

El Libro de la Verdad es más sólido cuando presenta documentos, cifras y secuencias de decisiones, y más débil cuando transforma fallas administrativas en prueba automática de corrupción o cuando utiliza el diagnóstico para afirmar la superioridad moral del nuevo gobierno. Su principal aporte es ampliar la mirada anticorrupción más allá del dinero recuperado o de las condenas, incorporando la pérdida de capacidad técnica, la dependencia de contratistas, la manipulación de indicadores, la intermediación innecesaria, la parálisis operativa y la captura territorial.  Su límite es que aún no mide con rigor la magnitud de esos fenómenos ni los compara sistemáticamente con administraciones anteriores ni con resultados, restricciones y logros verificables.

La prueba definitiva no estará en sus 135 páginas, sino en lo que ocurra después: cuántos expedientes se convierten en investigaciones, sanciones, recuperación de recursos y corrección efectiva de fallas. Pero esa vara también debe aplicarse al gobierno de De la Espriella. Un compromiso anticorrupción no se demuestra narrando los pecados del antecesor, sino construyendo instituciones capaces de detectar los propios; la verdad sobre cómo se ejerció un gobierno no debe ser una valoración realizada por quien lo sucede, sino un resultado verificable por cualquier ciudadano.

* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL. M. de la Universidad de Heidelberg y de la Universidad de Miami, Lic. OEC. INT. de la Universidad de Konstanz, Ph. D en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, consultora independiente.

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El discurso de posesión de Abelardo combinó una agenda convencional de gobierno con un mensaje político e ideológico marcado por el militarismo, el confesionalismo religioso y la llamada “contrarrevolución cultural”. ¿Qué puede significar esa mezcla?

Gobernanza con un trasfondo ideológico

Para su posesión, asociada con el ilusorio y gaseoso renacimiento de la nación, Abelardo de la Espriella quiso disipar los temores que él mismo había suscitado con su retórica de campaña y, en cambio, presentó un catálogo de promesas en economía, orden público y políticas sectoriales como la salud, la energía y la educación. Era, en apariencia, una agenda de gobernanza semejante a la de cualquier gobierno tradicional.

Pero esa línea no impidió la exhibición de un conjunto de imaginarios, prejuicios y manifestaciones seudo-culturales que dejaron una marca claramente regresiva. En ella se superponen:

Un cierto militarismo en el manejo del orden público;

Un confesionalismo eclesial, aunque presentado bajo un ropaje ecuménico; y

Una contrarrevolución cultural que cuestiona derechos y minorías.

Son rasgos que hacen pensar en un desplazamiento de las soluciones negociadas, del secularismo y de la diversidad, como si la gobernabilidad consistiera en reaccionar contra la modernidad ilustrada, presentada artificialmente como una traición a la comunidad y a los valores tradicionales de la patria y la familia.

Agenda de correctivos, no de reformas

Una «revolución política» es lo que se propone ejecutar el nuevo presidente, aunque sin reformas estructurales. Más bien plantea un conjunto de correctivos frente a la herencia recibida en materia económica y de orden público.

En el frente económico deberá reducir el déficit fiscal y la deuda para evitar un deterioro de las finanzas públicas y un eventual rebrote inflacionario. Para ello ha anunciado el congelamiento del gasto público. Si esa decisión se aplica con rigor, podría traducirse en recortes del gasto social, con el riesgo de aumentar una pobreza que venía disminuyendo y alimentar el descontento social.

Con el fin de estimular la inversión ha anunciado la eliminación del impuesto al patrimonio, sacrificando más de un billón de pesos en recaudo tributario con la expectativa de que regresen capitales a la economía. Ese efecto, sin embargo, difícilmente será inmediato. 

Resulta más probable que el crecimiento de la producción de petróleo y gas —otra de las metas del gobierno— tenga un impacto positivo sobre la inversión y los ingresos fiscales, aunque también requerirá tiempo.

La seguridad y la negación del diálogo

La estrategia de seguridad contempla una ofensiva contra guerrillas, disidencias y organizaciones criminales que ampliaron su control territorial durante los primeros años de la Paz Total, una política que produjo escasos resultados en materia de negociación y que, en muchos casos, otorgó ceses al fuego antes de que existieran avances suficientes en los procesos de diálogo.

La recuperación territorial se complementaría con el regreso de la fumigación de cultivos ilícitos, pese a las restricciones impuestas por la Corte Constitucional; una relación más estrecha con Estados Unidos en la lucha contra el narcotráfico; y la construcción de megacárceles inspiradas en el modelo de Bukele. En conjunto, estas medidas sustituyen la apuesta por la negociación con una estrategia centrada en la ofensiva militar.

No obstante, esa orientación comenzó a esbozarse durante el último año del gobierno Petro, sin resultados significativos. Tampoco parece que el nuevo gobierno vaya a disponer, al menos inicialmente, de recursos suficientes para alterar de manera sustancial la correlación de fuerzas frente a los grupos armados.

La ideología y los imaginarios religiosos

Para llenar los vacíos de su agenda, el antiguo ateo De la Espriella, hoy convertido al catolicismo, recurre a un repertorio de símbolos e imaginarios religiosos.

En la ceremonia de posesión instaló una imagen de la Virgen de Fátima y reunió a un rabino, un pastor evangélico y un sacerdote católico para bendecir el nuevo gobierno. Más que un acto ecuménico, fue una puesta en escena que trasladó símbolos del mundo religioso al ejercicio del poder político, precisamente dos ámbitos cuya separación había sido una de las grandes innovaciones de la modernidad.

La ideología proporciona identidad, orientación y legitimidad. Cuando esa legitimidad adopta un lenguaje religioso, la adhesión puede hacerse más intensa. Ese parece ser el propósito del nuevo presidente con la exhibición pública de su conversión y de sus prácticas de fe.

La contrarrevolución cultural

Abelardo de la Espriella ha manifestado reiteradamente su rechazo al movimiento LGTBI, al feminismo, a los periodistas independientes, a las reivindicaciones étnicas, a los diálogos de paz y a buena parte de la agenda de derechos de las minorías. 

Esa posición adquiere un carácter programático cuando la presenta como una «contrarrevolución cultural», en sintonía con el rechazo a la cultura woke propio de sectores ultraconservadores en Estados Unidos.

En materia educativa, el presidente ha afirmado que no permitirá que los niños reciban «ideologías extrañas». La nueva ministra ha anunciado, además, su propósito de sustituir a Marx por Dios en la escuela, una formulación que parece desplazar el pluralismo, el debate y el conocimiento científico en favor del confesionalismo.

Sin embargo, la sociedad colombiana ha avanzado hacia una mayor diversidad de identidades, una ampliación de derechos y una educación más secular y abierta al conocimiento científico. Revertir ese proceso empobrecería el debate público y debilitaría las libertades conquistadas.

Conclusiones

Con su discurso de posesión en un cuartel y su reiterada invocación de la autoridad divina, Abelardo quiso construir los dos referentes simbólicos de su gobierno: las armas y el credo religioso.

Su programa contiene una agenda de gobierno relativamente convencional, pero carece de un proyecto transformador claramente articulado. Ese vacío parece llenarse con la idea de la «patria milagro», una fórmula retórica donde vuelven a encontrarse los símbolos de la cruz y la espada.

No se trata necesariamente de fundamentalismos, sino de un confesionalismo y un autoritarismo moderados que podrían endurecerse si el gobierno enfrenta una crisis de gobernabilidad. De ahí que el tono y los símbolos de la posesión merezcan atención, pues anticipan una orientación política que trasciende el contenido administrativo de las medidas anunciadas.

*Politólogo y abogado. Exrector de la Universidad Distrital. Cofundador de Razón Pública.

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La reforma anunciada por Abelardo de la Espriella no elimina las obligaciones del Estado, pero puede debilitar las capacidades construidas durante décadas para negociar, implementar el Acuerdo Final y coordinar las políticas de construcción de paz.

Una reforma que cambia la manera de gobernar la paz

El presidente electo, Abelardo de la Espriella, anunció que modificará la estructura institucional mediante la cual el gobierno nacional ha conducido las negociaciones, coordinado la implementación del Acuerdo Final y articulado distintas políticas de construcción de paz. La reforma comenzaría después de su posesión y fue presentada como una estrategia para reducir la burocracia, disminuir el gasto público y concentrar la Presidencia en funciones de coordinación ejecutiva.

Entre las dependencias que serían suprimidas se encuentran la Oficina del Consejero Comisionado de Paz, la Unidad de Implementación del Acuerdo Final, la Consejería Presidencial para la Reconciliación Nacional y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. Sus competencias serían trasladadas a los ministerios del Interior, de Defensa y de Relaciones Exteriores. Al mismo tiempo, el nuevo gobierno crearía la figura del comisionado nacional de seguridad.

De la Espriella ha dicho que la reforma permitirá eliminar inicialmente 229 cargos y evitar duplicidades administrativas. También ha acompañado el anuncio de duras críticas a la política de paz del gobierno saliente, al Acuerdo Final firmado con las FARC y a la Jurisdicción Especial para la Paz. Estas declaraciones muestran que la reforma rebasa el propósito de ahorrar recursos: busca cambiar la orientación desde la que el Estado abordará la paz.

Todo presidente tiene derecho a reorganizar la administración, revisar sus costos y corregir problemas de coordinación. Ninguna estructura institucional debe conservarse por el mero hecho de haber existido durante varios años. Sin embargo, eliminar organizaciones o trasladar sus funciones conlleva consecuencias que van mucho más allá de la mera reducción de cargos. Con las oficinas también pueden desaparecer conocimientos, equipos especializados, relaciones territoriales, mecanismos de coordinación y capacidades estatales construidas durante décadas.

Por eso la reforma anunciada representa un riesgo de retroceso institucional. No significa que desaparecerá toda la arquitectura encargada de atender el posconflicto ni que el Estado dejará automáticamente de cumplir sus obligaciones. Pero sí puede desarticular el centro encargado de orientar la política de paz y de conectar las negociaciones, la implementación del Acuerdo Final, la reincorporación, los derechos humanos y las intervenciones territoriales.

Una institucionalidad construida durante décadas

La institucionalidad de paz en Colombia no comenzó con el gobierno de Gustavo Petro ni fue creada exclusivamente para desarrollar la política de paz total. Es el resultado de un proceso de construcción estatal que lleva más de cuatro décadas. Cada negociación, acuerdo e intento de resolución del conflicto dejó aprendizajes, normas, organizaciones y equipos especializados que los gobiernos posteriores recibieron, modificaron y utilizaron.

Durante la década de 1980, el Estado comenzó a crear comisiones y consejerías encargadas de promover acercamientos con las organizaciones guerrilleras. En 1994 se consolidó la figura del Alto Comisionado para la Paz, que desde entonces ha funcionado como el principal canal presidencial para explorar conversaciones, conducir negociaciones y asesorar al Gobierno en la formulación y ejecución de políticas relacionadas con la terminación del conflicto armado.

Esta oficina participó, bajo diferentes nombres y con distintos arreglos administrativos, en los procesos desarrollados por los gobiernos de Ernesto Samper, Andrés Pastrana, Álvaro Uribe, Juan Manuel Santos, Iván Duque y Gustavo Petro. Sus orientaciones cambiaron según las prioridades de cada mandatario, pero su cercanía con el presidente de la República permitió mantener un canal especializado para gestionar negociaciones, acuerdos humanitarios y políticas de paz.

El Acuerdo Final firmado con las FARC en 2016 amplió considerablemente esta arquitectura. Además de una oficina capaz de conducir negociaciones, el Estado necesitaba entidades que convirtieran los compromisos pactados en políticas, programas, presupuestos y acciones territoriales. Se consolidó así una estructura más compleja para atender la reforma rural, los territorios afectados por el conflicto, las víctimas, la reincorporación y la justicia transicional.

Dentro de esta división del trabajo, la Agencia de Renovación del Territorio asumió la coordinación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización quedó encargada de acompañar a quienes dejaron las armas, mientras la Unidad para las Víctimas continuó desarrollando las políticas de atención y reparación. Otras entidades asumieron responsabilidades relacionadas con la reforma rural, la sustitución de cultivos y la justicia transicional.

El 30 de diciembre de 2022 se creó, con su nombre y configuración actuales, la Unidad de Implementación del Acuerdo Final, que retomó las funciones ejercidas por dependencias anteriores. Su tarea consiste en formular directrices, coordinar entidades y dar seguimiento a los compromisos estatales. Aunque no ejecuta por sí misma la política de posconflicto, mantiene conectadas organizaciones de distintos sectores que, sin una dirección común, pueden actuar de manera fragmentada.

La Consejería para la Reconciliación Nacional y la Consejería para los Derechos Humanos cumplen funciones diferentes pero complementarias. La primera coordina iniciativas de convivencia, reconciliación y construcción de paz. La segunda asesora al Gobierno, articula entidades y mantiene relaciones con organismos nacionales e internacionales en materia de derechos humanos y derecho internacional humanitario. El trabajo de ambas trasciende las negociaciones con los grupos armados.

Esta arquitectura presenta problemas. En algunos momentos ha generado duplicidades, tensiones entre entidades, dificultades para intercambiar información y lentitud en la ejecución. También ha sufrido cambios frecuentes de nombre, ubicación y jerarquía. Estas deficiencias justifican una evaluación institucional rigurosa, pero no permiten concluir que las organizaciones sean inútiles ni que sus capacidades puedan trasladarse sin consecuencias.

Trasladar funciones no conserva capacidades

Una organización pública no es solamente el decreto que establece sus funciones ni la lista de cargos que integra su planta de personal. Comprende equipos especializados, conocimientos, archivos, procedimientos, experiencias acumuladas y relaciones con otras entidades. En asuntos de paz, incluye, además, vínculos de confianza con comunidades, víctimas, firmantes, organizaciones sociales, autoridades territoriales y actores internacionales.

Por esta razón, trasladar competencias de una dependencia a otra no garantiza que el Estado conserve la capacidad para cumplirlas. En el papel, un ministerio puede asumir la responsabilidad de coordinar una determinada política. En la práctica, deberá conformar equipos, asignar recursos, recuperar información, adaptar procedimientos y reconstruir relaciones que las oficinas eliminadas tardaron años en desarrollar.

También importa el lugar que una dependencia ocupa dentro del Estado. La cercanía del Comisionado de Paz con la Presidencia le otorga autoridad política para orientar las negociaciones y coordinar entidades de distintos sectores. Trasladar sus responsabilidades a un ministerio puede reducir su jerarquía y subordinar la política de paz a las prioridades de una cartera en particular.

Los ministerios del Interior, Defensa y Relaciones Exteriores cumplen funciones importantes para la construcción de paz, pero fueron creados para atender otras misiones. Interior se ocupa de la gobernabilidad, la participación y las relaciones políticas; Defensa dirige la seguridad y el uso legítimo de la fuerza, y la Cancillería conduce las relaciones internacionales. Ninguno fue diseñado para integrar por sí mismo todas las dimensiones de una política de paz.

El problema puede agravarse con la creación de un comisionado nacional de seguridad. La seguridad y la paz no son objetivos incompatibles. Las negociaciones necesitan garantías territoriales, protección de la población y capacidad estatal para hacer cumplir los acuerdos. Sin embargo, sustituir una instancia de paz por otra de seguridad puede subordinar la negociación, la reincorporación y la reconciliación a una orientación centrada en el control territorial y el uso de la fuerza.

La reforma planeada por De la Espriella dejaría en funcionamiento varias organizaciones ejecutoras, como la Agencia de Renovación del Territorio, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y la Unidad para las Víctimas. Sin embargo, debilitaría el nodo presidencial encargado de coordinarlas y de conectarlas con el conjunto de compromisos estatales. La arquitectura conservaría varias de sus piezas, pero perdería parte de la dirección que les permite funcionar como un sistema.

Este riesgo resulta especialmente importante porque la implementación del Acuerdo Final está lejos de concluir. Los PDET requieren continuidad, la reincorporación enfrenta dificultades económicas y de seguridad, las víctimas continúan esperando respuestas, y numerosos compromisos rurales avanzan lentamente. A ello se suman los procesos de diálogo y sometimiento desarrollados durante el gobierno de Petro, algunos de los cuales han generado compromisos, zonas temporales de ubicación y obligaciones que deberá administrar el nuevo gobierno.

Lo que puede suprimir y lo que debe respetar

El presidente cuenta con un margen considerable para reorganizar las dependencias de la Presidencia. La Oficina del Consejero Comisionado de Paz, la Unidad de Implementación y las dos consejerías anunciadas forman parte del Departamento Administrativo de la Presidencia. Como su estructura ha sido modificada mediante decretos, el nuevo gobierno puede suprimirlas, fusionarlas o trasladar sus funciones, siempre que cumpla los requisitos legales, técnicos y presupuestales correspondientes.

Pero ese poder tiene límites. No toda la arquitectura de paz depende directamente de la Presidencia ni todas sus organizaciones pueden desaparecer mediante una decisión administrativa. Varias entidades tienen origen legal o fueron creadas mediante decretos con fuerza de ley, por lo que su modificación requiere procedimientos distintos. Otras cuentan con autonomía y no pertenecen a la rama ejecutiva.

El caso más claro es el Sistema Integral para la Paz y, en particular, la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). La JEP tiene fundamento constitucional y ejerce funciones judiciales de manera autónoma. El presidente puede criticar sus decisiones y promover reformas mediante los procedimientos establecidos, pero no puede eliminarla, alterar sus competencias ni modificar sus decisiones mediante un decreto presidencial.

El Gobierno tampoco puede desconocer las obligaciones derivadas del Acuerdo Final que fueron incorporadas a la Constitución, las leyes, los decretos y las decisiones judiciales. Tiene margen para definir prioridades, diseñar programas y organizar la administración, pero debe actuar dentro de ese marco jurídico. La desaparición de una oficina no elimina los compromisos relacionados con la reincorporación, las víctimas, el desarrollo territorial o las garantías de seguridad.

Sin embargo, la vigencia jurídica de una obligación no garantiza su cumplimiento. Un gobierno puede conservar una entidad y debilitarla mediante reducciones presupuestales, vacantes prolongadas, demoras reglamentarias, pérdida de personal especializado o falta de liderazgo. También puede dispersar las responsabilidades entre varias dependencias hasta dificultar la coordinación y hacer menos claro quién debe responder por los resultados.

El riesgo de una implementación por inercia

La experiencia del gobierno de Iván Duque mostró que un presidente puede modificar la orientación de la implementación sin desmontar su arquitectura institucional. Duque expresó numerosas objeciones al Acuerdo Final, promovió la política de Paz con Legalidad y objetó parcialmente la ley estatutaria de la JEP. La implementación continuó, pero perdió centralidad en la agenda gubernamental y varios de sus componentes avanzaron lentamente.

Durante esos años, la implementación arrojó resultados desiguales. Algunas obligaciones avanzaron, otras fueron reinterpretadas y varias quedaron rezagadas. Las entidades continuaron operando, pero no siempre contaron con la coordinación, los recursos o el respaldo presidencial necesarios para cumplir sus responsabilidades. La experiencia mostró que la continuidad formal de las instituciones no garantiza que los compromisos avancen con la misma intensidad.

Algo semejante podría ocurrir durante el nuevo gobierno, incluso con las organizaciones que De la Espriella no pueda o no quiera suprimir. El Ejecutivo dispone de instrumentos presupuestales, administrativos, reglamentarios y de nombramiento para acelerar o ralentizar las políticas. Puede cumplir formalmente las normas y, al mismo tiempo, reducir la capacidad efectiva del Estado para implementar el Acuerdo y atender los territorios afectados por el conflicto.

El riesgo aumenta porque el presidente electo ha rechazado las negociaciones adelantadas por el gobierno de Petro y ha cuestionado componentes centrales del Acuerdo Final con las FARC. Si esa posición se traduce en el retiro del respaldo presidencial, las conversaciones en curso podrían suspenderse y las instituciones responsables de la implementación seguirían operando por inercia, sin prioridades compartidas ni coordinación efectiva desde la Presidencia.

Colombia podría terminar con una arquitectura fragmentada: entidades que conservan competencias legales, programas que deben continuar, compromisos todavía vigentes y comunidades que esperan respuestas, pero sin una instancia con autoridad suficiente para integrar esos esfuerzos y exigir resultados. El desenlace no sería necesariamente la desaparición formal de la política de paz, sino su debilitamiento gradual en los ámbitos administrativos, presupuestales y territoriales.

Reformar sin destruir

La institucionalidad de paz debe evaluarse. Diez años después de la firma del Acuerdo Final, el país necesita revisar sus resultados, identificar duplicidades, corregir problemas de coordinación y exigir una mayor eficiencia en el uso de los recursos. Defender las capacidades construidas no significa conservar cada oficina, cargo o arreglo administrativo sin examinar su utilidad y el cumplimiento de sus funciones.

Pero esa evaluación debe comenzar por las funciones que el Estado debe cumplir y no por el número de cargos que se pretende eliminar. También debe explicar quién asumirá cada responsabilidad, con qué recursos, mediante qué mecanismos de coordinación y bajo qué sistema de rendición de cuentas. Hasta ahora, el anuncio del presidente electo ofrece cifras sobre la reducción de la planta, pero poca claridad sobre la preservación de las capacidades necesarias.

La paz no depende exclusivamente de una oficina presidencial. Necesita seguridad, justicia, inversión social, desarrollo rural, presencia territorial y coordinación entre numerosos sectores. Precisamente por esa complejidad, se requiere una arquitectura capaz de integrar las políticas y evitar que cada ministerio actúe por separado. Suprimir el centro de coordinación puede reducir algunos costos inmediatos, pero en el mediano plazo puede aumentar los costos institucionales, territoriales y políticos de la fragmentación.

Antes de desmontar una arquitectura institucional que tomó décadas en construirse, el país debería preguntarse qué capacidades estatales ha acumulado, cuáles funcionan, cuáles deben reformarse y cuáles sería un error perder. A la pregunta por cuánto cuesta la institucionalidad de la paz debe añadirse otra todavía más importante: ¿cuánto le costaría a Colombia quedarse sin capacidad para gobernar la paz?

*Profesor del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia. Integrante de ISEGORÍA, plataforma digital de seguimiento al proceso de paz con el ELN. Contacto: german.valencia@udea.edu.co

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(Foto de portada/En esta ocasión, el proceso de empalme muestra una hostilidad inédita. En primer lugar, se destaca la negativa del mandatario entrante, De la Espriella, a asistir a la Casa de Nariño)

Hay una fuerte tensión en las comunicaciones de los voceros del gobierno entrante, quienes señalan una presunta falta de colaboración y trabas al acceso a la información por parte de los funcionarios salientes, comportamiento que refleja un proceso que continúa y reproduce las dinámicas de la contienda electoral pasada.

Los procesos de empalme entre los gobiernos entrantes y salientes no son solo un requisito institucional, también forman parte de la teatralidad política necesaria en un sistema democrático. La idea del encuentro entre los antiguos contrincantes configura las formas en que una democracia simboliza la alternancia política y la continuidad del Estado. Sin embargo, el proceso de empalme entre la administración saliente de Petro y la entrante de De la Espriella no ha seguido las rutinas tradicionales de nuestra historia política. Dichas tensiones reflejan lo que será la base discursiva de la administración entrante y envían señales preocupantes sobre la continuidad de la campaña permanente en el ejercicio del nuevo gobierno.

Los empalmes: entre la rutina, la espectacularización y la sacralización

En toda sociedad existe una serie de rituales, procesos o acciones que separan lo profano (lo cotidiano) de lo sagrado (lo que responde a un orden superior o está sacralizado). Las instituciones públicas están profundamente atravesadas por esta sacralización de sus prácticas, rituales y lenguajes. El ritual de las elecciones, el acto de posesión y el proceso de empalme forman parte de aquellas expresiones que sacralizan, por un lado, la legitimidad democrática y, por otro, la magistratura presidencial.

En Colombia, en un contexto de arraigo santanderista, estos procesos se han institucionalizado progresivamente. Para ello, se cuenta con un marco normativo básico en torno a los deberes de los funcionarios salientes, guiado por los principios del derecho de acceso a la información, de la transparencia y de la rendición de cuentas. Este marco se formalizó en 2005 mediante la Ley 951. Dicha norma no es propiamente un “libro blanco” ni un manual de instrucciones sobre la ritualidad, sino más bien una delimitación de responsabilidades y funciones para los cargos públicos entrantes y salientes. De ahí que, en la práctica, el empalme combine una serie de reglas informales con un marco normativo general y con las reglamentaciones de la Función Pública y de otros entes administrativos.

En nuestra historia reciente, los empalmes han sido, por lo general, procesos centrados en la espectacularización del intercambio entre el mandatario saliente y el entrante, por encima del interés en la gestión técnica. Así, por ejemplo, la expectativa nacional en torno a la cordialidad —o la falta de ella— en el encuentro entre Ernesto Samper y Andrés Pastrana, debido a su rivalidad política, resultaba mucho más mediática que los asuntos técnicos y el acceso a la información entre los gabinetes. Existió un interés notablemente menor en las transiciones entre Pastrana y Uribe, Uribe y Santos, e incluso entre Santos y Duque.

En tiempos recientes, la expectativa aumentó considerablemente durante el período de transición entre la administración de Duque y la entrante de Petro. No obstante, en aquella ocasión, el encuentro en la Casa de Nariño distensionó el ambiente político. Esta dinámica se repitió entre las vicepresidentas entrante y saliente, lo cual ayudó a generar un ambiente de mayor tranquilidad, aun cuando el equipo de empalme del gobierno Petro formuló duros cuestionamientos a la información entregada y al estado en que recibían el país. Es decir, aunque ya existían tensiones institucionales, el ethos político del encuentro presidencial prevaleció como el mensaje más relevante.

La judicialización del empalme: el relato de la auditoría forense

En esta ocasión, el proceso de empalme muestra una hostilidad inédita. En primer lugar, se destaca la negativa del mandatario entrante, De la Espriella, a asistir a la Casa de Nariño para sostener el tradicional encuentro con el presidente saliente. Esta falta de cordialidad marca una ruptura drástica con la tradición, dado que la reunión presidencial representa, en el plano informal, el primer paso de acercamiento entre las partes.

Por otra parte, se observa una fuerte tensión en las comunicaciones de los voceros del gobierno entrante, quienes señalan una presunta falta de colaboración y trabas al acceso a la información por parte de los funcionarios salientes. Frente a esto, el equipo del gobierno saliente ha respondido tachando dichas afirmaciones de falsas. A esto se suman los pronunciamientos en medios de comunicación de los posibles nuevos ministros, quienes denuncian faltas de transparencia y presentan solicitudes de información a través de canales hostiles, como los derechos de petición, ignorando los meses de preparación previa del gobierno saliente.

Este comportamiento refleja un proceso que continúa y reproduce las dinámicas de la contienda electoral pasada: una alta confrontación y un ataque sistemático al gobierno que se retira. Al transformar un trámite administrativo en un escenario de sospecha, la nueva administración configura el relato de una “auditoría forense”. Este concepto no opera como una herramienta técnica de revisión de cuentas, sino como una estrategia de enmarcamiento (framing) jurídico. Al presentar el empalme bajo la narrativa de un peritaje criminal o judicial, el gobierno entrante busca preconstituir la idea de que está recibiendo una “escena delictiva”. Este encuadre traslada el debate del terreno de la eficiencia política al de la responsabilidad penal, con lo que construye desde el primer día el sustento jurídico y discursivo para anular las políticas de la administración anterior.

Foto: Radio Nacional

¿Empalme o batalla contracultural?

De la Espriella ha mencionado en uno de sus comunicados más recientes que, durante su administración, librará una “batalla contracultural” contra los relatos de la izquierda. Esta idea de construir una hegemonía cultural como eje del ejercicio político, tan común en los discursos de las nuevas derechas globales, ayuda a entender la dinámica de este empalme. Lo que la ciudadanía colombiana está observando es un proceso a dos manos y en dos tiempos: mientras las reuniones se realizan bajo una aparente formalidad institucional, se aprovecha el interés ciudadano para construir un relato mediático de crisis absoluta en la administración del Estado o de la existencia de un macroestablecimiento de corrupción que debe ser combatido.

Por ello, no es ajeno que, en un esfuerzo de control de daños, la administración saliente manifestara su interés en transmitir en directo las mesas de empalme. La respuesta del director de empalme del gobierno entrante fue tajante al rechazar lo que consideró un “show mediático”, mientras el mandatario entrante grababa un vídeo desde su residencia en el Caribe con una serpiente.

Estamos, de este modo, ante un marco narrativo bipolar. Por un lado, una administración entrante que busca arrogarse un sentido de rigor técnico y defensa institucional frente a un gobierno saliente al que un sector del electorado siempre le cuestionó su capacidad técnica. Por otro lado, el nuevo gobierno mantiene un lenguaje de campaña agresivo y propone el “espejo retrovisor” como un ejercicio permanente. Si bien el uso del retrovisor es común en nuestra cultura política, en esta ocasión se presenta con mayor hostilidad. El objetivo no es solo legitimar al mandatario entrante, sino también cerrar cualquier posibilidad de competencia electoral futura a los integrantes de la administración saliente, lo que deslegitima de paso cada una de sus acciones.

Hay que recordar que, a pesar de la profunda tensión existente entre Duque y Petro durante su transición, el gobierno entrante de la época resaltó algunas acciones, programas y resultados de la administración saliente, ya fuera por cordialidad o como un ejercicio sincero de reconocimiento a la continuidad del Estado; una situación que, hasta ahora, parece no ocurrir en este período.

Mantener la dinámica de cordialidad y respeto entre las administraciones entrantes y salientes es una necesidad democrática, más aún cuando los recientes resultados electorales reflejan una sociedad profundamente dividida. Prolongar la confrontación electoral y convertirla en la base del nuevo gobierno constituye un escenario complejo y peligroso para el país. Nuestra democracia requiere un análisis más profundo y, sobre todo, una mayor preparación para evitar que estas tensiones se conviertan, de ahora en adelante, en la regla de la ritualidad de los procesos de empalme.

*Politólogo de la Universidad Nacional, doctor en Ciencia Política de la UNAM, docente Programa de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos, Universidad del Valle.

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